Framväxten av industripolitik i EU

Industripolitik är ett begrepp som under de senaste åren tagit fart i den offentliga debatten. Statliga ekonomiska ingrepp har kraftigt riktats på industri och relaterade tjänster. Dessa inkluderar till exempel stål, mikrochips eller elektriska batterier. Åtgärderna syftar till att stärka branscher som anses viktiga eller stärker länders konkurrenskraft. Tidigare trodde man att konkurrenskraftiga företag och industrier skulle växa fram på egen hand så länge regleringen var tillräckligt lätt. Idag stöds företag av regeringarnas aktiva åtgärder.

EU:s industripolitik var mycket begränsad under 1990-talet och början av 2000-talet. Det fanns en önskan att minska den offentliga sektorns stöd till företag eftersom det ansågs snedvrida konkurrensen på den inre marknaden. Stater skulle inte driva industrins utveckling.

På 2010-talet insåg EU-länderna, särskilt Frankrike och Tyskland, att konkurrenskraften för europeiska industrisektorer släpade efter i en föränderlig värld. Länder utanför EU stödde öppet sin egen industri. Tekniken var i förändring. Industrin sågs som ett sätt att övervinna eurokrisen. EU:s konkurrenslagstiftning ansågs vara alltför restriktiv. Dessutom köptes europeiska företag av investerare utanför EU, vilket skapade uppståndelse, särskilt i Tyskland. Storbritannien, en stark anhängare av marknadsledd ekonomisk politik, lämnade EU, vilket gjorde det möjligt för EU att mer fritt främja offentligt stödd industripolitik.

I USA förändrades situationen runt 2015. Kina publicerade Made in China 2025-strategin, där man satte upp målet att uppnå en ledande position inom viktiga högteknologiska sektorer. USA:s tullar var den mest synliga konsekvensen av detta, men landet började också rikta mer medel från den offentliga sektorn till att utveckla teknik och stärka industrin. Nya offentliga program infördes, som inflationsreduktionslagen IRA och Chips and Science Act, som riktade mer resurser till forskning och utveckling samt företagsstöd till halvledarindustrin.

EU gjorde upp egna motsvarigheter till dessa program. EU:s rättsakt om nettonollindustrin var ett svar på den amerikanska IRA-lagstiftningen, och EU:s förordning om halvledare stöder den europeiska chipindustrin.

Den privata sektorns roll har varit mer begränsad, även om den kunde ha spelat en större roll i industripolitiken. Industripolitik är väldigt kapitalintensivt, men privata finansiärer är mer försiktiga och investerar inte lika stora summor som offentliga aktörer. De är inte heller intresserade av att stöda avtagande eller kämpande industrier. Det är mer attraktivt att investera i trendiga sektorer som IT eller grön teknik.

Stora pengar på spel

För att hjälpa till att återhämta sig från coronavirus-pandemin emitterade EU gemensamma obligationer. Next Generation EU Recovery Plan (NGEU), som lanserades 2020, var EU:s i särklass största obligationsprogram och EU-ländernas första gemensamma skuld. Det kan också ses som EU:s största industripolitiska instrument hittills.

Före corona var EU:s skuld runt 50 miljarder. NGEU ökade skulden till 300 miljarder euro på två år. Den slutliga storleken på NGEU:s skuldprogram är 750 miljarder euro för 2021-2026.

NGEU har stött digitalisering och grön utveckling i form av bidrag och lån. Subventionsbeloppen är bundna till antalet invånare, arbetslöshet och den ekonomiska påverkan som orsakats av coronaviruset. Återhämtningsinstrumentet har haft en stabiliserande effekt på medlemsländernas ekonomier och bidragit till att kickstarta offentliga investeringar.

I Finland har NGEU:s gemensamma skuld väckt kritik. Enligt finansministeriet var Finlands andel av den gemensamma skulden cirka 7,2 miljarder euro, varav 2,6 miljarder euro kommer tillbaka till Finland i bidrag. Länder som drabbades hårdast av coronaviruset, som Italien och Spanien, förblev på plussidan av återhämtningsinstrumentet.

Mer pengar och slappare budgetregler

I september 2024 lämnade den tidigare ECB-presidenten Mario Draghi en rapport om EU:s konkurrenskraft till Europeiska kommissionen. Rapporten talade om att lansera ett stort investeringsprogram för att återställa EU:s konkurrenskraft. Enligt rapporten bör EU göra investeringar för 800 miljarder euro årligen. Dessa ska göras centralt av EU.

Att följa rekommendationerna i Draghi-rapporten skulle hålla EU:s budget stor även efter NGEU-programmets slut. Det skulle garantera EU:s ekonomiska inflytande i framtiden. Problemet är finansieringen. Utan gemensam skuld kan de investeringsbelopp som Draghi visionerar inte göras, men många medlemsländer är kritiska till gemensam skuld.

EU-kommissionen har uttryckt reservationer mot Draghis rapport. För kommissionen passar det bra att styra medlemsländerna ekonomi centralt från Bryssel, men det ekonomiska stödet ska helst komma från medlemsländernas budgetar.

Finanspolitiska regler som styr användningen av pengar i EU:s medlemsländer kan begränsa genomförandet av storskaliga industripolitiska åtgärder. När det offentliga budgetunderskottet är begränsat till högst 3%, kan större projekt inte genomföras på nationell nivå. Detta har kritiserats för att staten under tider av lågkonjunktur inte kan föra tillräcklig stimulanspolitik, vilket förlänger lågkonjunkturer i onödan.

Budgetreglerna har omvärderats. Nya finansiella regler infördes i april 2024 för att ge staterna mer rörelseutrymme. Nu tillåts större underskott så länge staterna också inför ekonomiska åtgärder som leder till en minskning av den offentliga skulden under ett par års sikt. EU-skulden har inte liknande restriktioner och det kan vara så att när större projekt inte kan finansieras av enskilda medlemsländer måste de finansieras på EU-nivå.

Stora EU-bidrag kräver också att mottagarna kommer från minst fyra länder och att även små och medelstora företag är inblandade. På så sätt syftar stödet till att skapa ekonomisk aktivitet som går över nationsgränser och stöder tillväxten av EU-marknaden.

Även om Europeiska kommissionen strävar att leda utvecklingen av den bredare europeiska ekonomin har ingen heltäckande europeisk industripolitik ännu uppstått. Tillsvidare leds de flesta industripolitiska projekten av Tyskland och Frankrike. Det återstår att se om EU kan axla en lika stor roll.

——————————————

Några källor:
Kinas Made in China 2025-rapport översatt till engelska:

Notice of the State Council on the Publication of “Made in China 2025”

Mario Draghis rapport till EU-kommissionen:
https://commission.europa.eu/topics/eu-competitiveness/draghi-report_en
https://www.dw.com/en/eu-report-calls-for-800-billion-investment-boost/a-70173239

EU-kommissionens svar på Draghi-rapporten:
https://www.bruegel.org/analysis/draghi-shoestring-european-commissions-competitiveness-compass

EU:s nya finansregler:
https://www.bruegel.org/policy-brief/implications-european-unions-new-fiscal-rules

NGEU-instrumentets inverkan på obligationsmarknaden:
https://www.bruegel.org/blog-post/do-financial-markets-consider-european-common-debt-safe-asset

Historia om europeisk industripolitik:
https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/13501763.2023.2202684#d1e740

Uuden talousajattelun keskus-tankesmedjans rapport om industripolitik:

Mainettaan parempi teollisuuspolitiikka -raportti